Danske Kirkers Råd lægger op til en diskussion om Grundlovens § 69

Danske Kirkers Råd har på sin hjemmeside offentliggjort et såkaldt diskussionsgrundlag omkring Grundlovens § 69 og motiverer det med et spørgsmål:

  • Hvad ønsker vi som danske kirker, der skal være gældende lov, hvis eller når der i folketinget fremsættes et forslag om at opfylde Grundlovens § 69: "De fra Folkekirken afvigende trossamfunds forhold ordnes nærmere ved lov"?

Selv om teksten rummer en beskrivelse af mulighederne, så er der, som det fremgår, først og fremmest tale om et oplæg til en drøftelse i kirkerne og mellem kirkerne. Ordene "hvis og når" viser, at det fremlagte papir på nuværende tidspunkt er led i en forberedelse på en stillingtagen i trossamfundene, hvis og når tiden måtte være inde. Det forhindrer ikke, at trossamfundene selv kan tage et initiativ, enten samlet eller hver for sig, men det vil jo under alle omstændigheder være afhængigt af, at nogen med myndighed hertil fremsætter et lovforslag.

Om baggrunden hedder det indledende:

  • Det er en kendt sag, at grundloven rummer to uindfriede løfteparagraffer, nemlig én om Folkekirken og én om andre trossamfund, der er forskellige fra denne.
  • I § 66 stilles det i udsigt, at Folkekirkens ”forfatning ordnes ved lov", og om de øvrige trossamfund hedder det i § 69, at deres ”forhold ordnes nærmere ved lov".
  • Folkekirken har endnu ikke fået nogen forfatning, men til gengæld en omfattende lovgivning, og også om de øvrige trossamfund findes der spredt i lovgivningen bestemmelser, men trossamfundenes forhold er som sådant ikke blevet nærmere ordnet gennem nogen sammenhængende og selvstændig lovgivning.
  • Ministeren for ligestilling og kirke har nu taget skridt til at forberede en udmøntning af § 66, og for de øvrige trossamfund rejser sig derfor det naturlige spørgsmål, om de også bør tage et initiativ i relation til § 69. Spørgsmålet er blandt andet relevant i lyset af, at det i flere religionsretlige fremstillinger antages, at når der ikke er taget skridt til at udmønte § 69 i lovgivning, så skyldes det, at et ønske herom aldrig ses at være blevet fremsat fra trossamfundenes side (se fx Preben Espersen, Kirkeret, alm. del, 2. udgave 1999, side 189).
  • "If It Works, Don't Fix It" lyder en velkendt advarsel mod at kaste sig ud i en øvelse, der måske blot ender med et ringere resultat - eller sagt med andre ord: Hvad er problemet? Er der overhovedet noget? Fungerer tingene egentlig ikke meget godt for de øvrige trossamfund?
  • Svaret er, at tingene fungerer, men ikke meget godt. Når Danske Kirkers Råd allerede fra sin etablering har nedsat en arbejdsgruppe med navnet "Frihed og Lige Vilkår", afspejler det netop behovet for forbedringer. Nok er der en uomstridt religionsfrihed i Danmark, men den manglende religionslighed kan for mange ikke længere legitimeres med henvisning til historiske omstændigheder, som tiden og udviklingen er løbet fra. Og at trossamfundenes forhold og vilkår vidtgående reguleres rent administrativt og uden om lovgivningsmagten, er ikke acceptabelt i et demokratisk retssamfund, der lægger vægt på magtens tredeling. Om den sidste påstand skriver professor Henrik Zahle (i Dansk Forfatningsret, 3. udgave 2003, bind 3, s. 168) således: "Den gældende regulering af trossamfund uden for Folkekirken er ikke tilfredsstillende. Den - vekslende - forskelsbehandling af 1) Folkekirke, 2) anerkendte trossamfund og 3) godkendte trossamfund er næppe holdbar”.
  • Målsætningen for den drøftelse kirkerne imellem, som dette diskussionsgrundlag lægger op til, er således at analysere behovet for en lovgivning til udmøntning af § 69. En sådan lovgivning må ud fra rimelighedsbetragtninger sigte på at opnå større lighed mellem alle trossamfund i Danmark, uden at denne større lighed på nogen måde skal indebære forringelser af de vilkår, Den danske Folkekirke har. Dette diskussionsgrundlag ligger dermed på linje med den grundlæggende holdning i Rapport vedrørende ’Frihed og lige vilkår’, som rådet tilsluttede sig ved sit møde den 4. februar 2008 med vedtagelsen af, at et kommende ”udvalgsarbejde bør lægge op til lovgivning, der vil udfylde Grundlovens § 69, men ikke Grundlovens § 66” (Rapporten s. 26).
  • Som følge heraf drejer dette diskussionsgrundlag sig alene om indholdet af en lovgivning, der opfylder Grundlovens § 69. Der forudsættes således ikke nogen ændring af § 4 om Den danske Folkekirke, og en gennemførelse af § 66 om en forfatning for Folkekirken ligger uden for oplæggets perspektiv.
  • Det noteres samtidig, at den i § 4 nævnte pligt til at understøtte Den danske Folkekirke ikke afskærer staten fra at yde forskellige former for støtte til andre trossamfund, og at sådan støtte ikke er i strid med bestemmelsen i § 68: ”Ingen er pligtig at yde personlige bidrag til nogen anden gudsdyrkelse end den, som er hans egen” (se hertil Hans Gammeltoft-Hansen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, redigeret af Henrik Zahle, Jurist- og Økonomforbundets forlag 1999, side 325: "En afgørende begrænsning i bestemmelsens beskyttelsesområde består i, at der skal være tale om direkte bidrag. Indirekte vil enhver, uanset religiøst tilhørsforhold, yde bidrag til Folkekirken gennem de almindelige skatte- og afgiftsydelser. […] Også en eventuel statslig støtte til andre trossamfund unddrager sig på denne måde beskyttelsen efter § 68").

Det er måske ikke alle, som har Grundlovens religionsparagraffer præsent, og diskussionsoplægget ønsker derfor at opdatere læserne i så henseende, så drøftelserne tager udgangspunkt i de lovgivningsmæssige rammer:

  • I forbindelse med overvejelserne om en evt. udfyldelse af § 69 er det hensigtsmæssigt at se flere af Grundlovens paragraffer i sammenhæng. I Grundlovens § 67 fastslås, at ”borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud på den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at intet læres eller foretages, som strider mod sædeligheden eller den offentlige orden”. Denne bestemmelse hører sammen med § 77 om ytringsfriheden, § 78 om foreningsfriheden og § 79 om forsamlingsfriheden til de frihedsrettigheder, som beskyttes af Grundloven. Det kræver således ikke nogen offentligretlig forhåndsgodkendelse eller registrering at forene sig med andre i et trossamfund, at tage til orde, at danne en forening eller at forsamle sig ubevæbnet. For fuldstændighedens skyld skal også Grundlovens § 70 nævnes, som siger: ”Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstamning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig borgerpligt.”
  • I samme forbindelse må der peges på, at § 67 om religionsfriheden ikke indsnævrer de øvrige frihedsrettigheder, men tværtimod udvider beskyttelsen. Dette er påpeget af Hans Gammeltoft-Hansen: ”Menigheder, forsamlinger og enkeltindivider nyder i deres gudsdyrkelse de almindelige rettigheder, der følger af grl. §§ 77-79 om ytringsfriheden, foreningsfriheden og forsamlings-friheden. Medens beskyttelsen efter disse bestemmelser er overvejende formel - navnlig således, at forhåndskontrol er afskåret - tilføjer grl. § 67 en egentlig materiel beskyttelse af de foranstaltninger og handlinger, der indgår i eller knytter sig til gudsdyrkelsen. Lovgiver (og dermed forvaltning og domstole) kan således ikke gribe ind i de aktiviteter, der er omfattet af beskyttelsen, hverken med reguleringer eller forbud og påbud” (Hans Gammeltoft-Hansen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1999, side 322).
  • Dette diskussionsoplæg bygger på den forståelse af Grundlovens § 69, 

    at trossamfundenes ”forhold” reguleres ved hjælp af offentlig ret, idet der via lovgivning sikres plads til udøvelse af religion med de rettigheder og pligter, der følger heraf. Diskussionsgrundlaget lægger således ikke op til nogen privatisering og afregulering af nuværende rettigheder og pligter for kirkerne. Tværtimod sikres et trossamfunds rettigheder med tilhørende forpligtelser gennem registrering.
  • Samtidigt ønsker vi at præcisere, at forudsætningen for den følgende skitse til udfyldelsen af § 69 er, at lovgivning ikke på nogen måde regulerer trossamfundenes interne forhold. Vi forstår § 69 således, at Grundloven alene overlader til lovgivningsmagten at regulere trossamfundenes ”forhold” - dvs. deres relationer til staten og det omgivende samfund. Det handler således ikke om nogen samlet ”forfatning” for trossamfundene (modsat § 66 for Folkekirkens vedkommende). Ej heller drejer det sig om at lovgive om de pligter og rettigheder, som medlemmerne af et trossamfund uden for Folkekirken har i forhold til dette, idet den grundlæggende ret til at træde ud af trossamfundet allerede er forudsat i § 67 om religionsfriheden.
  • Med respekt for denne begrænsning, hvor det drejer sig om en samlet regulering af de ydre relationer mellem trossamfund og offentlige myndigheder, skal en kommende lovgivning være problemløsende. Det er derfor afgørende, at kirkerne identificerer de områder, hvor de mener, at lovgivning er ønskelig, fordi der er problemer, der skal løses.
  • Hvad rettigheder med tilhørende pligter angår, peges der på en ønskelig balance mellem to forhold. På den ene side at trossamfundene i videst muligt omfang får lige vilkår med Folkekirken, og på den anden side, at pålagte pligter er sagligt affødt af givne rettigheder, således at der ikke unødigt lægges bånd på trossamfundene; i den forbindelse bør man være bevidst om at undgå bureaukratisering.

Diskussionsoplægget redegør for den nugældende ordning for anerkendelse, henholdsvis godkendelse af trossamfund:

  • Hidtidig praksis med hensyn til anerkendelse eller godkendelse af trossamfund er - som så meget andet på dette område - historisk bestemt. Under hensyn til Grundlovens bestemmelser kan der aktuelt skelnes mellem trossamfund, der er anerkendte, trossamfund, der er godkendte, og trossamfund, der hverken er anerkendte eller godkendte. I praksis er der ikke anden forskel mellem anerkendte og godkendte trossamfund, end at førstnævnte fører ministerialbøger, tager del i civilregistreringen og kan udstede attester med borgerlig gyldighed, mens sidstnævnte nok kan gennemføre ægtevielser med borgerlig gyldighed, men ikke på tilsvarende måde udstede attester.
  • Begrebsmæssigt bør den historisk betingede forskel mellem anerkendt og godkendt trossamfund ophæves, uden at dette dog indebærer indskrænkning af de anerkendte trossamfunds andel i civilregistreringen. Den nugældende model for godkendelse af trossamfund er uacceptabel. Den henter sit lovgrundlag i ægteskabslovens § 16, stk. 1, nr. 3, der imidlertid ikke indeholder lovfæstede kriterier for udøvelse af det skøn, der tilkommer ministeren, og selv om godkendelsen efter sin ordlyd alene omhandler meddelelse af vielsesbemyndigelse, tillægges den afgørende betydning for administrationen af anden lovgivning såsom skattelovgivningen, retsplejeloven, fondsloven og udlændingeloven.
  • Problemstillingen kan også udtrykkes ved at påpege, at systemet i dag er, at vielsesbemyndigelse indebærer godkendelse som trossamfund, mens det burde være godkendelsen som trossamfund, der bl.a. medførte adgang til at opnå vielsesbemyndigelse. Godkendelsen (registreringen) bør således finde sit grundlag i en selvstændig lov, der skaber et klart hjemmelsgrundlag for administrationens stillingtagen til enkeltansøgninger. En sådan lov om registrerede trossamfund må samtidig klargøre, hvilke rettigheder og pligter der følger med, hvis et trossamfund ønsker registrering.

Oplægget peger på denne baggrund på en klargørelse og forenkling af proceduren i fremtiden:

  • I dette diskussionsgrundlag lægges der op til at forenkle begrebsapparatet, således at der alene skelnes mellem registrerede trossamfund (det vil aktuelt sige alle indtil nu anerkendte og godkendte trossamfund) og ikke-registrerede trossamfund (det vil aktuelt sige trossamfund, som hidtil hverken har været anerkendte eller godkendte). Det er vigtigt at understrege, at der således ikke lægges op til nogen ny registreringsproces, for så vidt angår hidtil anerkendte eller godkendte trossamfund, idet disse alle vil være at betragte som allerede registrerede, medmindre de selv ønsker af blive afregistreret. En fremtidig registreringsproces vil således kun være af betydning for (nye) trossamfund, der aktuelt hverken er anerkendte eller godkendte.
  • Det bør lovfæstes, hvordan ikke-registrerede trossamfund i fremtiden kan blive registreret, og de bør have retskrav på at blive registreret, hvis de opfylder betingelserne. Betingelserne for registrering bør fremadrettet hvile på principperne om religions-, forenings-, forsamlings- og ytringsfrihed. Fremadrettet bør lovgivningen vedr. registrering af trossamfund uden for Folkekirken være så enkel som mulig, og sammenhængen mellem de rettigheder, som registreringen sikrer, og de pligter, der medfølger for trossamfundet, skal være så evident, at forskellen mellem at være registreret og ikke at være det er entydig og velbegrundet.
  • Den definition af ”religion” og ”trossamfund”, som lægges til grund for registreringen, skal være lovfæstet, enkel og i overensstemmelse med Den europæiske Menneske­rettighedskonvention (EMK), som er inkorporeret i dansk lovgivning, samt med relevante domme, der er afsagt af Den europæiske Menneskerettighedsdomstol, og som Danmark har forpligtet sig til at respektere.
  • I øjeblikket meddeles godkendelse af trossamfund af Familieretskontoret under Ankestyrelsen (under Social- og Integrationsministeriet). Det sker efter indstilling fra Det Rådgivende Udvalg vedrørende Trossamfund, men der er ikke rapporteret sager, hvor den statslige myndighed ikke har truffet afgørelse i overensstemmelse med Det rådgivende Udvalgs indstilling.
  • Der er ingen grund til at sætte spørgsmålstegn ved seriøsiteten i Det rådgivende Udvalgs arbejde og de resulterende vejledende retningslinjer. I et demokratisk retssamfund er det imidlertid ikke acceptabelt, men tværtimod forringende for retssikkerheden, at betingelserne for godkendelse af trossamfund kan udvikles og ændres uden om lovgivningsmagten i takt med - jævnfør citatet ovenfor - "en omfattende debat blandt religionsforskere om fænomenets afgrænsning og vigtigste kendetegn". Naturligvis kan det ikke udelukkes, at der selv med en lovfæstelse af betingelserne vil opstå fortolkningsspørgsmål, som så må afklares gennem administrative afgørelser truffet inden for det almindelige ministerstyre på grundlag af normale juridiske fortolkningsregler og i yderste fald finde en løsning gennem enten domstolsafgørelse eller lovændring.
  • Et trossamfunds ønske om registrering må meddeles til myndighederne, der udsteder attest om, at navnet er anmeldt, og registreringen godkendt. Klage over afgørelsen skal kunne behandles af Ombudsmanden.
  • Registreringen bør som i den hidtidige godkendelsespraksis omfatte trossamfundets navn og postadresse samt en kontaktperson, som er bemyndiget til at repræsentere trossamfundet. I forbindelse med registreringen forelægges endvidere en trosbekendelse eller anden tekst, som henviser til religionens læregrundlag og/eller læretradition, og som klarlægger, hvorledes der er tale om „gudsdyrkelse‟, og hvorledes denne tro giver retningslinjer for medlemmernes etik, moral og adfærd; de centrale religiøse tekster (uddrag eller beskrivelse er dog tilstrækkeligt i forbindelse med større tekst-traditioner); en beskrivelse af vielsesritualet og/eller andre vigtige ritualer; en beskrivelse af organisationsstrukturen, hvis den er anderledes end beskrevet i vedtægterne; en kopi af vedtægterne; en kopi af det seneste årsregnskab inklusiv resultatopgørelse og balance, revideret eller reviewet af en registreret eller statsautoriseret revisor i henhold til danske standarder for regnskabsaflæggelse og revision eller review; en erklæring om antal myndige medlemmer (fyldt 18 år) med fast bopæl i Danmark; en beskrivelse af præsternes eller vielsesfor­retternes uddannelse; eventuelle oplysninger om, hvorvidt trossamfundet er offentlig registreret i et andet nordisk land; eventuelle oplysninger om, hvorvidt trossamfundet har forbindelse til internationale organisationer eller til en moderorganisation. Disse oplysninger skal registreringsmyndigheden gøre offentlig tilgængelige på sin hjemmeside.
  • Loven om registrering skal tillige omfatte en bestemmelse om, hvordan et trossamfund efter eget - eller mod eget - ønske kan forlade sin status som registreret trossamfund med de hertil hørende rettigheder og pligter. Trossamfund, der ønsker at forblive uregistrerede, eller som bliver afregistreret, kan hverken opnå de nedennævnte rettigheder eller pålægges de hermed forbundne forpligtelser.

Oplægget peger på muligheden af en grundregistrering af trossamfund, der ønsker at være registreret; med registreringen følger både rettigheder og pligter:

  • Medlemmerne af trossamfund, som registreres, opnår ret til fradrag for ydelser og gaver til trossamfundet i overensstemmelse med ligningsloven § 8a og 12.
  • Ligesom Folkekirken får de pågældende trossamfund under respekt af lovgivningen om persondata ret til i digital form at registrere deres medlemmers cpr-numre med henblik på adresse-vedligeholdelse, statistik og opkrævning af medlemsbidrag samt - for de relevante trossamfunds vedkommende - digitalisering af ministerialbogsføringen, attestudstedelse m.v.
  • Et registreret trossamfund skal årligt redegøre for, at betingelserne for registreringen fortsat er opfyldt. Denne redegørelse omfatter offentliggørelse og indberetning af trossamfundets årsregnskab.

Herudover kan der blive tale om rettigheder og pligter, som skal gælde for trossamfund, der herudover opfylder særlige betingelser:

  • Ud over, hvad der følger af grundregistreringen, kan trossamfund - delvist med baggrund i deres historisk tildelte status - tillægges en række rettigheder med tilhørende pligter, som er anført i dette afsnit. 

  • Ministerialbogsførende trossamfund:
  • Registrerede trossamfund, der hidtil har ført ministerialbøger og dermed har medvirket til civilregistreringen, herunder i forbindelse med navngivning, kan fortsætte hermed, og der skal åbnes adgang til, at det hermed forbundne samspil med CPR-registret/Personregistrering.dk skal kunne ske digitalt. Det skal endvidere være muligt for disse trossamfund ud fra saglige kriterier at få behandlet ønsker om ændringer i tilknytningen mellem menigheder og ministerialbogsføring.

  • Vielsesbemyndigelse:
  • Et registreret trossamfunds præster eller tilsvarende har vielsesbemyndigelse (vielse med borgerlig gyldighed) i henhold til ægteskabslovgivningens bestemmelser, medmindre trossamfundet i forbindelse med registreringen helt eller delvist fraskriver sig en sådan bemyndigelse. Hvis et trossamfund imidlertid påtager sig sådanne opgaver, medfører det tilsvarende administrative forpligtelser, som Folkekirkens præster er underlagt. I den forbindelse skal registrerede trossamfund med vielsesbemyndigelse have mulighed for at kunne kommunikere digitalt med den pågældende kommune omkring vielsespapirerne.

  • Opkrævning af medlemsbidrag:
  • Registrerede trossamfund skal, hvis de ønsker det og vil leve op til relevante vilkår, kunne opnå statens hjælp til at opkræve "kirkeskat" som kildeskat efter den svenske model, der er nærmere beskrevet af Danske Kirkers Råd (klik her for at se dette bilag). Trossamfund, hvis medlemsbidrag opkræves på denne måde, skal i forbindelse med deres årsregnskab offentliggøre fordelingen af de opkrævede midler mellem menigheder, institutioner, tjenester m.v.

  • Offentlige tilskud:
  • Registrerede trossamfund skal være ligestillede med Folkekirken, når det handler om at kunne opnå statslige og/eller kommunale tilskud til bevaringsværdige bygningers vedligeholdelse og til bygningsforbedringer og lignende, herunder til tilgængelighedsforbedringer af eksisterende bygninger med borgerrettet servicefunktion. Kommunerne skal endvidere være berettigede til at yde bidrag til registrerede trossamfunds opførelse af kirker eller tilsvarende, fx gennem at stille en grund til rådighed efter samme regler, som er gældende for sådanne bidrag til byggerier i Folkekirken.

  • Statens uddannelsesstøtte:
  • Under hensyn til, at trossamfund uden for Folkekirken ofte er så små, at de ikke er i stand til at tilvejebringe teologiske uddannelsesmuligheder her i landet, skal studerende, der gennemfører teologisk uddannelse ved forskningsbaserede og/eller -relaterede institutioner i udlandet, kunne medbringe dansk SU.

  • Udenlandske forkyndere:
  • Registrerede trossamfund er berettiget til i henhold til Udlændingeloven at opnå opholdstilladelse til udenlandske forkyndere, missionærer og/eller medlemmer af religiøse ordenssamfund, der skal virke inden for trossamfundet.

Diskussionsoplægget afsluttes med en opsamling:

  • Som det er fremgået indledningsvis, er dette diskussionsgrundlag et oplæg til en samtale mellem Danske Kirkers Råds medlemskirker og ikke et forslag til umiddelbar stillingtagen. Arbejdsgruppen Frihed og Lige Vilkår forestiller sig derimod, at indholdet - efter den indledende og opklarende drøftelse på rådsmødet den 16. januar 2013 - gøres til genstand for en intern dialog i den enkelte kirke med sigte på, at indholdet på et senere tidspunkt atter kan blive drøftet på et rådsmøde i lyset af kirkernes bemærkninger.
  • I erkendelse af, at kirkernes holdninger og interesser ikke nødvendigvis er sammenfaldende, lægger arbejdsgruppen afgørende vægt på, at rådets medlemskirker selvstændigt må tage stilling til, i hvilken udstrækning de vil stille sig bag de tanker og konkrete forslag, som diskussionsgrundlaget er båret af.
  • Afslutningsvis gør arbejdsgruppen opmærksom på, at også spørgsmålet om begravelsesmyndighed har været drøftet, uden at der dog er fundet tilfredsstillende grundlag for at foreslå en ændring af den gældende ordning.

Det samlede oplæg, der også rummer både bilag og en række nyttige links, kan læses og udskrives ved at klikke her.